Nor­man Paech 75 Jah­re UNO-Charta

 

Kein Gespräch über die UNO kommt ohne Kri­tik und Ent­täu­schung aus, doch eine Alter­na­ti­ve ist nicht in Sicht. Ganz anders ver­hält es sich bei der Char­ta der UNO, die trotz man­cher Ände­rungs­wün­sche unan­ge­foch­ten die Basis für das moder­ne Völ­ker­recht gewor­den ist. Sie wur­de am 26. Juni 1945 in San Fran­cis­co von den vier Groß­mäch­ten USA, UDSSR, Volks­re­pu­blik Chi­na und Eng­land (ohne Frank­reich) und den Staa­ten der Anti-Hit­ler-Koali­ti­on, ins­ge­samt 50, unter­zeich­net. So kurz nach dem gro­ßen Krieg war das nur mög­lich, weil Roo­se­velt und Chur­chill sich schon 1941 auf Neu­fund­land getrof­fen hat­ten, um über eine neue Frie­dens­ord­nung nach dem Sieg über Nazi-Deutsch­land zu bera­ten. Der Völ­ker­bund war schon lan­ge tot, bestand aber for­mal noch, und Chur­chill sah in ihm trotz sei­nes Schei­terns ein Vor­bild für eine neue effek­ti­ve Frie­dens­or­ga­ni­sa­ti­on. Roo­se­velt hin­ge­gen mein­te, dass in einer star­ken ame­ri­ka­nisch-bri­ti­schen Mili­tär­ach­se eine bes­se­re Garan­tie für den künf­ti­gen Frie­den lie­ge. In der gemein­sa­men Abschluss­erklä­rung vom 14. August 1941, die als »Atlan­tik-Char­ta« in die Geschich­te ein­ging, konn­te sich Roo­se­velt zunächst durchsetzen.

Als jedoch die USA von den Japa­nern in Pearl Har­bour über­fal­len wur­den, waren sie zu einer Erwei­te­rung der Zwei­er­al­li­anz bereit. Gemein­sam ent­war­fen Chur­chill und Roo­se­velt am 1. Janu­ar 1942 eine »Erklä­rung der Ver­ein­ten Natio­nen«, und bei einem anschlie­ßen­den Besuch Molo­tows in Washing­ton war Roo­se­velt auch bereit, die Sowjet­uni­on und Chi­na in die Alli­anz auf­zu­neh­men. Nur gegen Frank­reich hat­te er wegen der Kol­la­bo­ra­ti­on der Vichy-Regie­rung wei­ter­hin Vor­be­hal­te. Es blieb ein müh­se­li­ger Pro­zess des Aus­han­delns. Erst auf der Mos­kau­er Kon­fe­renz vom Okto­ber 1943 kam man einer stän­di­gen Inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­ti­on näher, und sofort nach der anschlie­ßen­den Kon­fe­renz in Tehe­ran im Novem­ber 1943 mach­te sich Roo­se­velt an die Skiz­zie­rung einer sol­chen Orga­ni­sa­ti­on. In den fol­gen­den Dis­kus­sio­nen ging es vor allem um eine effek­ti­ve Durch­set­zung von Ent­schei­dun­gen eines Exe­ku­tiv­aus­schus­ses, sowie um die Sicher­heit, dass kei­ne der Groß­mäch­te in dem Aus­schuss über­stimmt wer­den konn­te. Die Vor­schlä­ge wur­den noch im sel­ben Jahr im »Out­line Plan« zusam­men­ge­fasst, der für die fol­gen­den Kon­fe­ren­zen in Dum­bar­ton Oaks 1944 und in Jal­ta 1945 die Grund­la­ge der Ver­hand­lun­gen bildete.

Auf der Gip­fel­kon­fe­renz von Jal­ta war die Volks­re­pu­blik Chi­na noch nicht ver­tre­ten, und die drei Groß­mäch­te konn­ten sich über die aus­ste­hen­den Dif­fe­ren­zen eini­gen. Ins­be­son­de­re bekam Sta­lin das unein­ge­schränk­te Veto bei der Abstim­mung im Sicher­heits­rat, wel­ches für die Sowjets von größ­ter Bedeu­tung war. Chur­chill hat in sei­nen Memoi­ren über die Grün­de berich­tet: »Sta­lin erklär­te, die Drei Groß­mäch­te sei­en zwar heu­te ver­bün­det und kei­ne von ihnen wer­de Angriffs­ak­te bege­hen, er befürch­te jedoch, die heu­ti­gen Füh­rer wür­den im Lau­fe der näch­sten zehn Jah­re ver­schwin­den, und eine neue Gene­ra­ti­on wer­de an die Macht kom­men, die nicht mehr aus per­sön­li­chem Erle­ben wis­se, was wir in die­sem Krieg durch­ge­macht hät­ten. (…) Die größ­te Gefahr liegt in einem Kon­flikt zwi­schen uns sel­ber (…). Des­halb müs­sen wir jetzt über­le­gen, (…) wel­che Garan­tien nötig sind, damit die drei Groß­mäch­te (und viel­leicht auch Chi­na und Frank­reich) eine gemein­sa­me Front auf­recht­erhal­ten. Es muss ein System aus­ge­ar­bei­tet wer­den, das Kon­flik­te unter den füh­ren­den Groß­mäch­ten ver­hin­dert.« Sta­lin spiel­te auf die Erfah­rung im rus­sisch-fin­ni­schen Krieg im Dezem­ber 1939 an, als es den Bri­ten und Fran­zo­sen gelang, die Sowjet­uni­on im Völ­ker­bund zu iso­lie­ren und aus­zu­schlie­ßen. »Kön­nen wir nicht Garan­tien bekom­men, dass sich so etwas nicht wie­der ereig­nen wird?«, zitiert Chur­chill Sta­lin. Und so wur­de das Veto-Recht vier Mona­te spä­ter in San Fran­cis­co in der UNO-Char­ta ver­an­kert – bei aller spä­te­ren Kri­tik an der häu­fi­gen Läh­mung des Sicher­heits­rats eine hell­sich­ti­ge Entscheidung.

Eini­gen konn­ten sich die Groß­mäch­te aller­dings nicht über die Auf­nah­me des Schut­zes der Men­schen­rech­te. Sta­lin maß ihnen kei­ne beson­de­re Bedeu­tung für den inter­na­tio­na­len Frie­den bei, und Chur­chill woll­te sie mit Blick auf das Com­mon­wealth nicht in der Char­ta haben. Für die Kolo­nien fand Roo­se­velt den Aus­weg, sie unter eine spe­zi­el­le Treu­hand­schaft der UNO zu stel­len, die sie auf die Unab­hän­gig­keit vor­be­rei­ten solle.

Die UNO-Char­ta trat am 24. Okto­ber 1945 in Kraft, nach­dem die fünf stän­di­gen Mit­glie­der des Sicher­heits­rats (Frank­reich war inzwi­schen hin­zu­ge­kom­men) und die Mehr­heit der Unter­zeich­ner­staa­ten ihre Rati­fi­ka­tio­nen hin­ter­legt hat­ten. Die Gene­ral­ver­samm­lung trat zum ersten Mal am 10. Janu­ar 1946 in der Lon­do­ner West­min­ster Cen­tral Hall zusam­men. Die UNO war nicht die ein­zi­ge inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­ti­on jener Jah­re, die Insti­tu­tio­nen der Bret­ton Woods-Kon­fe­renz 1944, IWF und Welt­bank, aber auch das Gene­ral Agree­ment on Trade and Tarifs (GATT) 1947 beruh­ten vor allem auf der Initia­ti­ve der USA. Sie soll­ten nicht nur den Rah­men einer neu­en Völ­ker­rechts­ord­nung for­men, die erfolg­rei­cher den Frie­den garan­tie­ren könn­te als der geschei­ter­te Völ­ker­bund. Sie waren auch als Instru­men­te des »frei­en Westens« kon­zi­piert, des­sen Domi­nanz gesi­chert wer­den soll­te. Das bedeu­te­te vor allem die Siche­rung des Hege­mo­nie­an­spruchs der USA. Denn es sei an der Zeit, schrieb der repu­bli­ka­ni­sche Ver­le­ger von Time und Life, Hen­ry R. Luce, schon 1941, »ernst­haft unse­re Auf­ga­be und unse­re Chan­ce als mäch­tig­ste und vital­ste Nati­on in der Welt wahr­zu­neh­men und daher in die­ser Welt unse­ren unein­ge­schränk­ten Ein­fluss gel­tend zu machen, und zwar für Zwecke, die wir für rich­tig hal­ten, und durch Mit­tel, die wir für rich­tig hal­ten.« In den Wor­ten von Tru­mans Außen­mi­ni­ster James F. Byr­nes: »Was wir tun müs­sen, ist, nicht die Welt für die Demo­kra­tie, son­dern für die USA sicher zu machen.« Die­ser Satz über­dau­er­te alle Admi­ni­stra­tio­nen bis auf den heu­ti­gen Tag und bedeu­te­te den Aus­bau eines gigan­ti­schen Mili­tär­ap­pa­rats mit exor­bi­tan­ten Rüstungs­haus­hal­ten, die unbe­ding­te Bereit­schaft zur Inter­ven­ti­on in jedes schwä­che­re Land, wel­ches nicht die Inter­es­sen der USA vor­ran­gig bedien­te, und die voll­stän­di­ge Unter­ord­nung des Völ­ker­rechts unter die US-Interessen.

Dass es bis­her nicht zu einer mili­tä­ri­schen Kon­fron­ta­ti­on zwi­schen den größ­ten Mäch­ten gekom­men ist, wird aber nicht so sehr der UNO und ihrer Char­ta, son­dern vor allem dem ato­ma­ren Patt zwi­schen den Mäch­ten zuge­schrie­ben. Wie wären aller­dings die letz­ten 75 Jah­re ver­lau­fen, wenn es kein Veto im Sicher­heits­rat gege­ben hät­te? Denn schon im März 1946 hat­te Chur­chill in Anwe­sen­heit von Tru­man sei­ne berüch­tig­te »Eiser­ner Vorhang«-Rede gehal­ten und eine Bedro­hung aus dem Osten durch »zwei fin­ste­re Maro­deu­re – Krieg und Tyran­nei« beschwo­ren und zur Kraft­pro­be mit der Sowjet­uni­on auf­ge­for­dert. Obwohl mit Tru­man bereits unmit­tel­bar nach dem Welt­krieg der »Kal­te Krieg« in die Are­na der »Ver­ein­ten Natio­nen« ein­ge­zo­gen war, stimm­ten er und Chur­chill den Zie­len der UNO in Art. 1 der UNO-Char­ta zu: Wah­rung des Welt­frie­dens und der inter­na­tio­na­len Sicher­heit, Ent­wick­lung freund­schaft­li­cher Bezie­hun­gen zwi­schen den Natio­nen, Ach­tung und Wah­rung der Men­schen­rech­te und die Lösung inter­na­tio­na­ler Pro­ble­me auf der Basis der Zusammenarbeit.

Außer­dem wur­den in Art. 2 völ­ker­recht­li­che Grund­prin­zi­pi­en for­mu­liert, die nach dem Zwei­ten Welt­krieg den wohl bedeu­tend­sten Bei­trag zum Völ­ker­recht dar­stel­len: der Ver­zicht auf Andro­hung und Aus­übung von Gewalt, die Unab­hän­gig­keit und sou­ve­rä­ne Gleich­heit der Staa­ten, die Gleich­be­rech­ti­gung und Selbst­be­stim­mung der Völ­ker, die Nicht­ein­mi­schung in die inne­ren Ange­le­gen­hei­ten eines Staa­tes, die inter­na­tio­na­le gegen­sei­ti­ge Zusam­men­ar­beit zur Lösung wirt­schaft­li­cher, sozia­ler, kul­tu­rel­ler und huma­ni­tä­rer Pro­ble­me sowie die fried­li­che Streit­bei­le­gung ihrer Strei­tig­kei­ten. Es ging den Staa­ten dabei aber nicht nur um die Abwehr und Ver­hin­de­rung von Krieg, den sog. nega­ti­ven Frie­den. Im neun­ten Kapi­tel über »Inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit auf wirt­schaft­li­chem und sozia­lem Gebiet« for­mu­liert die Char­ta in den Art. 55 ff. Auf­ga­ben der Ver­ein­ten Natio­nen zur Ver­bes­se­rung des Lebens­stan­dards, För­de­rung der Voll­be­schäf­ti­gung und zur Lösung inter­na­tio­na­ler Pro­ble­me wirt­schaft­li­cher, sozia­ler, gesund­heit­li­cher und kul­tu­rel­ler Dimen­si­on. Selbst die Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten, die in der Char­ta sonst kei­ne wei­te­re Erwäh­nung fin­den, müs­sen »ohne Unter­schied der Ras­se, des Geschlechts, der Spra­che und der Reli­gi­on« geach­tet wer­den (Art. 55d).

Dem Sicher­heits­rat wur­de die Auf­ga­be der Frie­dens­si­che­rung über­tra­gen (Art. 11 UNO-Char­ta). Dazu haben sich die Staa­ten in Art. 25 UNO-Char­ta ver­pflich­tet, »die Beschlüs­se des Sicher­heits­rats im Ein­klang mit die­ser Char­ta anzu­neh­men und durch­zu­füh­ren«. Die Gene­ral­ver­samm­lung hin­ge­gen kann zwar über alle Fra­gen der Frie­dens­si­che­rung dis­ku­tie­ren und berat­schla­gen, aber kei­ne Emp­feh­lun­gen mit ihren Reso­lu­tio­nen aus­spre­chen, solan­ge der Sicher­heits­rat sich mit der Ange­le­gen­heit beschäf­tigt (Art. 12 UNO-Char­ta). Die­se wohl­durch­dach­te »Arbeits­tei­lung« hat aber schon bald nach der Grün­dung der Ver­ein­ten Natio­nen zu Pro­ble­men der Frie­dens­stif­tung bis hin zu ihrer Blocka­de geführt. Es han­delt sich um einen Kom­pe­tenz­kon­flikt zwi­schen den bei­den Orga­nen der UNO, der bis heu­te andau­ert und immer wie­der den Ruf nach Refor­men hat laut wer­den las­sen. Er ent­stand zum ersten Mal im Korea­krieg, als der Sicher­heits­rat auf Antrag der USA die Mit­glied­staa­ten auf­for­der­te, Süd-Korea gegen die über die Demar­ka-tions­li­nie des 38. Brei­ten­gra­des vor­rücken­den Nord-Korea­ner Hil­fe zu gewäh­ren. Das war nur mög­lich gewor­den, weil die Sowjet­uni­on zu jener Zeit den Sicher­heits­rat aus Pro­test gegen die Wei­ge­rung der UNO, die VR Chi­na auf­zu­neh­men, boy­kot­tier­te. Wäre sie anwe­send gewe­sen, hät­te sie den Beschluss zwei­fel­los mit ihrem Veto blockiert. In die­ser Situa­ti­on gelang es dem US-Außen­mi­ni­ster Dean Ache­son, die berühm­te Reso­lu­ti­on 377 (V) »Uniting for Peace« in der Gene­ral­ver­samm­lung mit 50 Stim­men gegen fünf bei 2 Stim­men­hal­tun­gen durch­zu­brin­gen. In ihr heißt es: »Falls der Sicher­heits­rat man­gels Ein­stim­mig­keit sei­ner stän­di­gen Mit­glie­der es in einem Fall offen­ba­rer Bedro­hung des Frie­dens unter­lässt, sei­ne pri­mä­re Ver­ant­wor­tung für die Auf­recht­erhal­tung des inter­na­tio­na­len Frie­dens und der Sicher­heit aus­zu­üben, (soll) die Gene­ral­ver­samm­lung unver­züg­lich die Ange­le­gen­heit bera­ten (…), um den Mit­glie­dern geeig­ne­te Emp­feh­lun­gen für Kol­lek­tiv­maß­nah­men zu geben, im Fal­le des Frie­dens­bru­ches oder einer Angriffs­hand­lung auch für den Gebrauch bewaff­ne­ter Kräf­te, wenn das nötig ist.« Dies war ein kla­rer Ver­stoß gegen die Kom­pe­tenz­ver­tei­lung der Arti­kel 10 und 12 der UNO-Char­ta und nicht nur ein schwe­rer Schlag gegen die Sowjet­uni­on, son­dern ein­deu­tig völ­ker­rechts­wid­rig. Die Gene­ral­ver­samm­lung soll­te für ihre neue Frie­dens­kom­pe­tenz auch außer­halb der Sit­zungs­pe­ri­oden zu einer Not­stand­son­der­ta­gung (Emer­gen­cy Spe­cial Ses­si­on) zusam­men­ge­ru­fen wer­den kön­nen. Auch die Sowjet­uni­on hat zu die­sem sei­ner­zeit von ihr scharf ver­ur­teil­ten Mit­tel in der Suez-Kri­se gegrif­fen, sodass man davon spre­chen kann, dass sich hier ein neu­es Völ­ker­ge­wohn­heits­recht ent­wickelt hat.

Die Men­schen­rech­te waren von den Grün­der­vä­tern der UNO umgan­gen wor­den, weil sie sich nicht über das Ver­hält­nis der poli­ti­schen zu den öko­no­mi­schen und sozia­len Men­schen­rech­ten eini­gen konn­ten. Sta­lins For­de­rung, die öko­no­mi­schen und sozia­len Men­schen­rech­te mit der glei­chen Ver­bind­lich­keit wie die bür­ger­li­chen und poli­ti­schen in die Char­ta auf­zu­neh­men, traf zusätz­lich auf den Wider­stand Chur­chills, der Groß­bri­tan­ni­ens Kolo­nien vor dem Kon­flikt mit den Men­schen­rech­ten bewah­ren woll­te. Doch ins­be­son­de­re die Nicht­pakt­ge­bun­de­nen Staa­ten dran­gen auf eine Kodi­fi­zie­rung. So fand man 1948 den Aus­weg, alle Men­schen­rech­te in einer Dekla­ra­ti­on zu ver­ei­nen, ihnen aber die Ver­bind­lich­keit vor­zu­ent­hal­ten. Die All­ge­mei­ne Erklä­rung der Men­schen­rech­te wur­de am 10. Dezem­ber 1948 mit 48 Stim­men ohne Gegen­stim­me bei 8 Ent­hal­tun­gen von der UN-Gene­ral­ver­samm­lung ver­ab­schie­det. Eine ver­bind­li­che Form in zwei Pak­ten soll­te eigent­lich unmit­tel­bar fol­gen, wur­de aber erst 18 Jah­re spä­ter 1966 von der Gene­ral­ver­samm­lung beschlos­sen. Bei­de Pak­te tra­ten erst nach wei­te­ren 10 Jah­ren 1977 in Kraft, doch obwohl sie die glei­che Ver­bind­lich­keit bean­spru­chen, wird in der west­li­chen kapi­ta­li­sti­schen Pra­xis dem Pakt über wirt­schaft­li­che, sozia­le und kul­tu­rel­le Men­schen­rech­te immer noch die Ver­bind­lich­keit, wie sie dem Pakt über bür­ger­li­che und poli­ti­sche Rech­te zuer­kannt wird, vorenthalten.

Der Rah­men des all­ge­mei­nen wie huma­ni­tä­ren Völ­ker­rechts ist durch zahl­lo­se Ver­trä­ge und Kon­ven­tio­nen gleich­wohl ste­tig erwei­tert wor­den. Nur bei der Erfül­lung der zen­tra­len Auf­ga­be, der Frie­dens­si­che­rung, schei­tert die UNO immer wie­der. Die Unfä­hig­keit der UNO, die Kriegs­ge­fahr in der Welt zu ban­nen, wird ihrer ver­al­te­ten Kon­struk­ti­on ange­la­stet. Doch was der UNO als Unfä­hig­keit atte­stiert wird, ist im Grun­de die Unfä­hig­keit ihrer Mit­glied­staa­ten, die Nor­men, zu denen sie sich beken­nen, selbst zu befol­gen. Kern der Kri­tik und der wie­der­hol­ten For­de­run­gen nach Refor­men ist das Veto-Recht, wel­ches die Hand­lungs­fä­hig­keit läh­me. Doch eines ist sicher, kei­ne Macht wird auf ihr Veto ver­zich­ten noch bereit sein, es ande­ren Staa­ten zuzu­ge­ste­hen. Alles ist refor­mier­bar, aber die Grund­ent­schei­dung aus dem Jah­re 1945 so lan­ge nicht, wie die Macht­kon­stel­la­ti­on auch in der Zukunft sich nicht ändert. Gera­de in der Zeit wie­der zuneh­men­der Groß­macht­kon­fron­ta­ti­on soll­te aber die gewalt­hem­men­de Funk­ti­on des Vetos nicht gering­ge­schätzt werden.